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一、国有股权变动相关法规
1991年11月16日开始实施的《国有资产评估管理办法》，即要求相关国有股权变动应履行评估程序；2003年05月27日开始实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》，对于国有资产监督管理机构的权进行了明确的规定；2004年02月01日开始实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》，对于国有产权转让的程序和进场交易等方式进行了明确的规定；2009年05月01日开始实施的《企业国有资产法》，则首次以立法的方式对于国有资产的监督管理进行了明确。1991年至今，我国陆续出台了多个国有股权评估、登记、交易、监督相关的法律法规，拟上市企业的历史沿革中如存在国有股权变动未评估、未进场、未履行必要的审批程序等瑕疵，应结合该次国有股权变动的时间，确定当时所应依照的国有股权变动的法规。本文依照国有股权变动相关法规的开始实施时间，将主要条款具体列示如下：
（一）《国有资产评估管理办法》（1991年11月16日开始实施现行有效）
第三条明确规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形”。
（二）《国有资产评估管理办法施行细则》（1992年07月18日开始实施现行有效）
《国有资产评估管理办法施行细则》对《国有资产评估管理办法》进行了进一步的解释。
第五条明确规定：“《办法》第三条规定的应当进行资产评估，是指发生该条款所说的经济情形时，除经国有资产管理行政主管部门批准可以不予评估外，都必须进行资产评估”；
第六条明确规定：“资产转让是指国有资产占有单位有偿转让超过百万元或占全部固定资产原值百分之二十以上的非整体性资产的经济行为”。
（三）《国务院办公厅关于加强国有企业产权交易管理的通知》（1994年04月22日开始实施现行有效）
第三条明确规定：“转让国有企业产权前，必须按照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）的规定，对包括土地使用权在内的企业资产认真进行评估，并按国家有关规定办理产权变动和注销登记手续。评估工作须委托经国有资产管理部门批准取得资格的机构承担并依法进行，不受行政干预。评估价值要经同级国有资产管理部门确认，并据此作为转让企业产权的底价”。
（四）《企业国有资产产权登记管理办法》（1996年01月25日开始实施现行有效）
第二条明确规定：“本办法所称企业国有资产产权登记，是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为”；
第三条明确规定：“国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及以其他形式占有国有资产的企业（以下统称企业），应当依照本办法的规定办理产权登记”。
（五）《财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（2001年12月31日开始实施现行有效）
第二条明确规定：“国有资产占有单位在发生公司制改建、对外投资、合并、分立、清算、股权比例变动、产权转让、资产拍卖、租赁、资产涉讼及其他影响国有权益等行为时，必须遵守国家现行法律法规的要求，独立聘请中介机构进行资产评估，不得有意或借故规避评估程序，不得借评估行为弄虚作假、侵吞国有资产”。
（六）《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年05月27日开始实施、2011年01月08日和2019年03月02日两次修正现行有效）
第二条明确规定：“国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例”；
第六条明确规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”；
第二十三条明确规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准”；
第四十四条明确规定：“政企尚未分开的单位，应当按照国务院的规定，加快改革，实现政企分开。政企分开后的企业，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。
（七）《企业国有产权转让管理暂行办法》（2004年02月01日开始实施、2017年12月29日废止）
第四条明确规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定”；
第十三条明确规定：“在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行”；
第二十五条明确规定：“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准”；
第二十六条明确规定：“所出资企业决定其子企业的国有产权转让”。
（八）《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005年09月01日开始实施现行有效）
第四条明确规定：“企业国有资产评估项目实行核准制和备案制”；
第六条明确规定：“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；……（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；……（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项”。
（九）《企业国有资产法》（2009年05月01日开始实施现行有效）
第五十三条明确规定：“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准”；
第五十五条明确规定：“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。即国有股权转让应当经履行出资人职责的机构（国资委或财政部门）或本级人民政府批准，进行评估备案或核准并进场交易”。
（十）《企业国有资产交易监督管理办法》（2016年06月24日开始实施现行有效）
第二条明确规定：“企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定”；
第三条明确规定：“本办法所称企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）”；
第十二条明确规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定”；
第三十八条明确规定：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估”。
（十一）其他
此外，文化和金融企业的国有资产交易另有规定，详见《中央文化企业国有产权交易操作规则》、《金融企业非上市国有产权交易规则》等相关法规。
二、证券监管机构关于国有股权变动的相关要求
《首发业务若干问题解答》规定：对于发行人是国有企业、集体企业改制而来的或历史上存在挂靠集体组织经营的企业，若改制过程中法律依据不明确、相关程序存在瑕疵或与有关法律法规存在明显冲突，原则上发行人应在招股说明书中披露有权部门关于改制程序的合法性、是否造成国有或集体资产流失的意见。
证监会保代培训：股权中涉及国有股的，不管国有股权比例高低，都需要有审批文件支持，相关评估、交易、审批程序必须完备，否则影响发行条件。如果已经履行了国有股权变动的相关法律程序，并支付了合理的对价，则不需要省国资委或省政府出文；否则，需要省国资委或省政府确认。
三、近期已上市和拟上市企业的审核案例
（一）清溢光电（2019年11月科创板上市）
1、事项
1999年5月，清溢有限（清溢光电前身）股东清华液晶（全民所有制企业）将其持有的清溢有限17.00%出资额转让予香港苏锡（非国有企业）。
2、已履行程序
1999年5月，清华液晶与香港苏锡签署《股权转让协议书》，并经深圳市公证处于1999年6月出具了《公证书》公证。
1999年5月，清华大学国有资产管理办公室出具《关于北京清华液晶中心转让清溢公司股权的批复》。
1999年5月，深圳光明会计师事务所出具了《资产评估报告书》，经评估，截至评估基准日清溢有限净资产为732.87万元。
1999年6月，深圳市外商投资局出具《关于合资企业“深圳清溢精密光电有限公司”股权转让、变更企业性质、增资的批复》。
1999年6月，清溢有限取得深圳市人民政府颁发的《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》。
1999年7月，清溢有限在深圳市工商行政管理局办理完毕本次股权转让相关工商变更登记手续。
3、监管关注问题
（1）审批程序及国有资产流失：股权转让的相关审批程序是否合法有效，是否存在股权纠纷及国有资产流失的情形。
（2）审计、评估及备案程序、股权转让价格：股权转让价格是否履行了相关审计、评估及备案程序，结合公司转让前后的经营业绩及相关股权转让价格，说明转让价格是否存在低估情形。
（3）批复部门是否有权限：结合公司设立和存续过程中主管部门及变化情况，说明清华大学国有资产管理办公室对本次股权转让进行的确认是否有效。
（二）睿创微纳（2019年6月科创板上市）
1、事项
1、睿创有限（睿创微纳前身）在2010年6月增加注册资本至18,000万元，及2014年11月增加注册资本至24,500万元当时未履行资产评估程序。
2、开发区国资公司将其持有的睿创有限18.37%的股权实施对外转让给烟台赫几。
2、已履行程序
（1）未经评估增资的补充程序
2016年，睿创有限聘请烟台华信资产评估事务所有限公司分别对前述增资时点的企业净资产实施追溯性评估，并分别出具了《资产评估报告书》，烟台经济开发区国有资产管理局已针对上述资产评估进行了备案确认。
增资行为经过睿创有限股东会批准，增资结果合法有效。在增资行为实施当时虽未按照《企业国有资产评估管理暂行办法》履行资产评估程序，但事后已实施了追溯性评估，确认增资价格不低于企业当时的净资产，且评估结果已由国有资产监督管理部门备案，符合国有资产评估的程序要求，上述情形不会对发行人本次发行及上市构成法律障碍。
（2）国有股份转让所履行的程序
1）2015年6月8日，烟台北诚资产评估有限公司出具《烟台睿创微纳技术有限公司股东拟股权转让涉及的股东权益评估报告》。2015年6月19日，开发区国有资局下发《关于对<关于转让烟台睿创微纳技术有限公司国有股权的请示>的批复》（烟开国资[2015]32号），批准开发区国资公司将其持有的睿创有限18.37%的股权实施对外转让。
2）2015年7月10日，睿创有限召开股东会，批准开发区国资公司将其持有的睿创有限4,500万股权进行公开挂牌转让。
3）2015年8月17日，烟台赫几通过山东产权交易中心摘牌方式获得对应股权的所有权，开发区国资公司与烟台赫几签订《产权交易合同》，约定烟台赫几以5,850万元受让开发区国资公司持有的睿创有限18.37%的股权。
4）2015年8月24日，山东产权交易中心下发《产权交易凭证（A类）》（编号：鲁产权鉴字第993号），确认本次股权转让行为。
5）2015年8月28日，烟台经济技术开发区市场监督管理局核准了此次变更。
综上，烟台开发区国资公司转让发行人股权时，已经依法履行资产评估、公
开交易等程序。
（3）2019年省国资委对于历史沿革补充出具确认意见
2019年，山东省国资委已针对发行人历史沿革中的相关事项出具确认意见（鲁国资产权字【2019】7号），确认发行人历史上“未发现存在国有资产流失的情形。”
3、监管关注问题
（1）增资未评估：烟台开发区国资公司对发行人增资扩股时，前两次增资均未进行评估的原因，并结合当时有效的法律法规，分析说明上述增资行为的法律依据是否充分、履行程序是否合法以及对发行人的影响。
（2）国有股权转让程序：发行人历史上是否存在收购国有资产的情形，烟台开发区国资公司转让发行人股权时，是否依法履行资产评估、公开交易等程序。
（3）主管部门的确认意见：相关主管部门是否就上述增资程序的合法性、是否造成国有资产流失等事项出具明确意见。
（三）中科星图（2019年12月科创板过会）
1、事项
中科九度与中科曙光于2016年6月8日签署了《股权转让协议》，约定中科九度将所持航天星图34.00%股权以5,440万元的价格转让予中科曙光；2016年9月27日，中科九度与星图群英签署《股权转让协议》，约定中科九度将所持航天星图26.50%股权以4,240万元的价格转让予星图群英。
本次股权转让已评估，但采用非公开协议转让方式进行，未依法在产权交易机构进行公开转让，所依据的《评估报告》未依法履行国资监管部门评估备案手续；本次增资实施前未取得国资监管部门的批准/备案。
2、已履行程序
本次股权转让价格系以北京京都中新资产评估有限公司出具的京都中新评报字[2016]第0124号评估报告确定的评估值为基础协商确定。
根据中国科学院的上述规定及中科院条财局、国科控股分别于2019年12月14日出具的书面说明，中科院电子所为本次股权转让及增资的审批部门，中科院条财局及国科控股为本次股权转让及增资的备案部门。
2019年2月，中科星图向财政部申请办理国有产权登记表和申报国有股权管理方案时，已在申报材料中充分说明了本次股权转让及增资的相关情况；财政部经审阅申报材料，向中科星图下发了《企业国有资产产权登记表》、《财政部关于批复中科星图股份有限公司国有股权管理方案的函》（财科教函[2019]12号），同意中科星图的国有股权管理方案，且未就本次股权转让及增资提出异议。
2019年3月，中科院电子所已就本次股权转让及增资进行补充确认，本次股权转让及增资未造成国有资产流失。
2019年12月17日，中科院条财局出具的《关于中国科学院电子学研究所下属企业中科星图股份有限公司历史股权转让及增资情况的说明》；2019年12月18日，国科控股出具的《关于中国科学院电子学研究所下属企业中科星图股份有限公司历史股权转让及增资行为的说明》，其同意就本次股权转让及增资事项报备。
3、监管关注问题
2016年12月，公司股权转让和增资未履行相关国有资产管理程序是否构成重大违法行为，是否造成国有资产流失，相关整改措施是否符合规定，是否取得有权部门的书面确认。
（四）亿华通（2019年7月科创板申报）
1、事项
（1）1998年7月8日，奉浦总公司（国有企业）、奉浦置业（国有企业）、李拯、谢月萍、徐晓萍及周敏分别将各自所持的6.65万元、4.29万元、1.51万元、0.86万元、0.86万元0.86万元出资转让给胡里清。
（2）2001年12月20日，神力科技召开股东会，同意奉浦总公司（国有企业）将其31%股权转让予奉浦置业（2000年8月改制为民营企业）。
2、已履行程序
（1）1998年7月股权转让所涉国资审批程序等资料存在缺失的情况，但神力科技已将该次股权转让的情况报经上海市奉贤区国资监管机构确认。
（2）2002年1月11日，上海市奉贤区国有资产管理办公室出具《关于奉浦总公司转让神力公司国有股权的批复》（奉国资办（2002）字第2号），同意奉浦总公司将其所持全部股权转让给奉浦置业。据此，奉浦总公司与奉浦置业于2002年1月18日签订了《股权转让协议》，约定由奉浦置业受让奉浦总公司所持神力科技全部股权。
（3）2015年区国资部门出具补充确认
上海市奉贤区国有资产监督管理委员会就神力科技历史国有股权变动情况进行确认，其出具的《关于上海神力科技有限公司国有股权变动说明的复函》（奉国资委[2016]40号），确认：历次涉及国有股权变动合法合规，不存在国有资产流失的情形。
3、监管关注问题
披露神力科技的简要历史沿革，国有企业的改制过程，改制过程中法律依据是否明确，相关评估、备案、审批、确认等程序是否存在瑕疵或与法律法规存在明显冲突，是否取得了有权机关的确认意见，是否存在纠纷或潜在纠纷，是否造成国有资产流失。
（五）南新制药（2019年6月科创板申报）
1、事项
（1）2007年发行人国有股东有色投资收购赛璐珈持有的南新有限2万元出资时未履行资产评估程序，不符合《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条“收购非国有单位的资产的，应当进行评估”相关规定。
（2）2008年发行人国有股东轻工研究院将其持有南新有限350万元出资、150万元出资分别转让给杰夫实业、张世喜时未履行资产评估、进场交易程序，不符合《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条“非上市公司国有股东股权比例变动，应当进行评估”以及当时有效的《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”相关规定。
2、已履行程序
（1）中企华已对南新有限截至2007年5月31日的股东全部权益价值进行追溯评估并出具了评估报告，本次收购价格与前述评估值略微持平。
（2）中企华已对南新有限截至2007年10月31日的股东全部权益价值进行追溯评估并出具了评估报告，本次股权转让的转让价格与经评估的每一实缴注册资本对应的净资产值基本持平。
（3）2019年6月14日，湖南省国资委出具了湘国资产权函[2019]70号《关于对湖南南新制药股份有限公司历史沿革相关事项予以确认的意见函》，确认发行人2007年、2008年两次股权转让未造成国有资产流失。
3、监管关注问题
历次股权变动涉及的国资相关程序是否均已履行，是否存在国有资产流失。
（六）案例分析结论
1、上述案例中，国有控股和参股企业中国有股权的转让、国有股东增资等国有股权变动事项，发行人均已履行或补充履行了必要的评估和有权部门的批复程序。
2、对于拟上市企业历史沿革中存在国有股权转让和增资行为未履行评估、公开交易、批复程序的，均需要补充评估程序和取得有权履行出资人职责部门对于历史沿革变动和未造成国有资产流失的确认。
3、监管机构的审核关注要点：历史上国有股权转让和增资所履行的程序是否完备；如存在瑕疵，是否采取了补救的评估和审批程序；确认历史沿革变动有效和未造成国有资产流失的部门是否为有权部门。
4、基于充分信息披露原则的科创板，对于历史上国有股权变动问题依然十分重视。涉及国有股权变动的企业均会被问及是否履行了必要的评估和审批程序，并且需要在取得有权部门的确认后，推进后续审核。上述案例中：2019年12月科创板过会的中科星图，在2019年3月取得中科院电子所的确认后，于2019年12月17日和18日分别取得了中科院条财局和国科控股出具的确认，并于2019年12月18日向上交所报送了上会稿。2019年7月科创板首批上市的睿创微纳，2016年已经对历史上存在瑕疵的国有股增资行为履行了补充评估，并取得了烟台经济开发区国有资产管理局的备案确认，2019年仍补充取得了山东省国资委对于历史上未发现存在国有资产流失的确认。
（四）结语
根据我国陆续出台的国有股权变动相关法规、证券监管机构关于国有股权变动的相关要求、近期已上市和拟上市企业的审核案例，国有股权变动一直为拟上市企业的红线问题，审核中重点关注：历史上国有股权转让和增资所履行的程序是否完备；如存在瑕疵，是否采取了补救的评估和审批程序；确认历史沿革变动有效和未造成国有资产流失的部门是否为有权部门。对于历史沿革中国有股权变动未评估、未进场、未履行必要的审批程序等瑕疵，应结合该次国有股权变动的时间，确定当时所应依照的国有股权变动的法规，并补充依照当时法律法规所应补充的评估或审批程序，必须取得有权部门对于历史沿革变动有效和未造成国有资产流失的确认，监管机构才会推进后续审核工作。
