在一些新兴产业，诸如：设计研发、创业孵化、节能环保、文化创意、健康养老等的发展中，经常会涉及到运营单位租用的业主方的房屋所在土地为划拨用地，且其实际用途与土地的规划用途不一致的情形。该情形是否是依法合规的，政策法规具体是如何规定的？如下所述：
我国现行有效的关于土地用途管制、划拨用地出租的法律规范
我国依法实行土地用途管制制度和国有土地有偿使用制度。其基本规定是：
第一、建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。
第二、建设单位使用国有土地,原则上应当以出让等有偿使用方式取得；划拨方式通常情况下为国家基于土地的特定用途(机关军队、基础设施、公益事业等)在用地成本上给予土地使用人的优惠支持,以服务国家或社会公共利益。相应地,相关法律法规对于划拨土地的流转和用途也有相对严格的规定,以免土地使用权划拨制度被滥用而使国家或社会公共利益受损。
我国现行有效的关于划拨土地的行政管理类法律法规：
| 法律规范 | 颁发部门 | 效力级别 | 相关主要条款 |
| 《土地管理法》（2004年） | 全国人大常务委员会 | 法律 | 第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地； （二）城市基础设施用地和公益事业用地； （三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。 第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。 |
| 《城市房地产管理法》（2009年） | 全国人大常务委员会 | 法律 | 第五十六条 以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。 |
| 《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年） | 原国家土地管理局 | 部门规章 | 第五条 未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。 第六条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押： （一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人； （二）领有国有土地使用证； （三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明； （四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。 |
| 《划拨用地目录》（2001年） | 国土资源部 | 部门规章 | 四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。 |
综上，以上法律法规对于运营单位承租划拨用地的情形是规定了划拨用地的业主方应履行相关用途变更批准和有偿使用的程序，但在实践中，业主单位通常没有履行该程序，所以，这种方式是否是合规的，还需进一步看看是否有相关产业政策的支持。
相关产业政策对《土地管理法》《城市房地产管理法》《划拨土地使用权管理暂行办法》等法律规范的突破与调整
在我国，当社会经济形势发生了较大变化，原有立法已经不适应新形势的需要时，国家通常会颁布一些政策性规范文件对原有制度内容进行调整,并之后在社会环境相对成熟时再立法修法。而且需要明确说明的是，这些国家颁布的政策性规范文件在实践中同样具有普遍适用的效力，发挥着指导地方各级政府、各市场参与主体行为的作用。
在划拨用地管理方面，即存在这种管理情形。如上，现行的划拨用地管理法规大多颁布时间较早，尤其是《划拨土地使用权管理暂行办法》为1992年颁布，距今过去已近30年。而在这近30年的时间中，我国的经济产业结构已经发生了翻天覆地的变化，并且随着基础设施建设的日益完善、国退民进背景下部分国有企事业单位的改制、重组、重整、破产,部分原划拨土地使用权及地上建筑物已经不再仅仅承担原来的公共市政设施功能和用途,而是被逐步运用到社会各种新兴产业,产生更高的效益。在一些新兴产业的发展上,如果要求相关主体在划拨土地使用上履行出租批准、先收回再出让、变更土地用途等用地手续后再开展业务,很可能会因为相关程序的审批时间较长而错过了行业发展的大好时机,难免与国家鼓励相关产业发展的初衷相悖。因此，存量划拨土地使用权及地上建筑物的新情况,必然促使制度创新与改革,进而为经济发展提供制度支持。
然而,划拨土地问题涉及不少国有企业、行政机关的产权利益,社会影响较大,需要大量的调研论证等基础工作,并依法履行听证、提案、表决等相关的制定、修订程序,相关的法律法规无法在短时间内颁布生效。因此,在国家有关划拨土地使用权的基础法律法规尚未全面修改的情况下,为适应产业转型升级、盘活存量资源的需要,在坚持国有土地有偿使用的基本原则下,近年来国家及地方各级政府层面均已通过颁布实施政策性规范文件的灵活处理方式,给予一些新兴产业多方面的优惠及鼓励,以更有针对性地推动相关产业的建设和发展。
近年来，国家有关新兴产业利用划拨用地的支持政策主要如下：
| 规范性文件 | 颁布时间 | 相关内容 |
| 国务院办公厅《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号） | 2008年3月 | 积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。 |
| 国务院《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号） | 2014年2月 | 支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，在符合城乡规划前提下土地用途和使用权人可暂不变更，连续经营一年以上，符合划拨用地目录的，可按划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。······各地区、各部门要按照本意见的要求，根据本地区、本部门、本行业实际情况，切实加强对推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展工作的组织领导，编制专项规划或行动计划，制定相关配套文件。 |
| 《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》(国办发[2014]9号) | 2014年3月 | 培育发展新产业。以提升城市服务功能为导向,充分利用腾退土地,重点发展现代服务业。依托城区老工业区产业基础,积极发展设计咨询、科技、金融、电子商务、现代物流、节能环保等生产性服务业。鼓励改造利用老厂区、老厂房、老设施,积极发展文化创意、工业旅游、演艺、会展等产业。大力发展商贸、健康、家庭、养老服务等生活性服务业,满足居民日益提高的生活需求。 |
| 《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》(国发[2015]66号) | 2015年11月 | 优化存量建设用地结构,积极盘活低效利用建设用地。推广在建城市公交站场、大型批发市场、会展和文体中心地上地下立体开发及综合利用。鼓励原用地企业利用存量房产和土地发展研发设计、创业孵化、节能环保、文化创意、健康养老等服务业。 |
| 国务院办公厅《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号） | 2017年3月 | 企业将旧厂房、仓库改造成文化创意、健身休闲场所的，可实行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。（国土资源部牵头会同住房城乡建设部、环境保护部、文化部、体育总局等部门负责）。 |
| 国务院《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》（国发〔2018〕32号） | 2018年9月 | 积极落实产业用地政策，深入推进城镇低效用地再开发，健全建设用地“增存挂钩”机制，优化用地结构，盘活存量、闲置土地用于创新创业。 |
| 国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号） | 2015年9月 | 传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。······现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，5年期满及涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。·····本文件自下发之日起执行，有效期八年。 |
| 《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发[2016]147号) | 2016年11月 | 鼓励原国有土地使用权人进行改造开发。除有关法律法规,以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地外,在符合规划的前提下,原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。
原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的,可继续按划拨方式使用。改造开发土地需办理有偿使用手续,符合协议出让条件的,可依法采取协议方式。原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的,可不再增缴土地价款。 利用现有工业用地,兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的,经市县人民政府批准,可继续按原用途使用,过渡期为5年,过渡期满后,依法按新用途办理用地手续。改造开发需变更原土地用途的,应当依法办理规划修改和用地手续。 |
| 自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的通知（自然资办发〔2019〕31号） | 2019年5月 | 对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。 |
就以上的政策文件中，其中《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》明确界定“产业用地政策是指国务院、国务院办公厅及自然资源部等部门的规范性文件中规定的适用于特定行业的用地政策。”而这些特定行业主要是国家鼓励发展的各类新兴产业，包括：研发设计、创业孵化、节能环保、文化创意、健康养老等，具体可以《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》附录中列明的90个引用政策文件中规定的内容为准。
需要说明的是，在“国办发〔2017〕21号”文、“国土资规〔2015〕5号”文等文件中均规定了政策过渡期的概念。该过渡期安排主要是对《城市房地产管理法》第五十六条，关于上缴土地收益的优惠安排,即享受政策支持的业主单位可在过渡期内免除土地收益上缴义务,且在过渡期满后允许以协议方式按照新用途取得土地使用权。该项过渡期优惠政策是针对土地使用权人和房屋所有权人,对以承租运营模式取得地上建筑使用权的行业企业并无直接影响，且过渡期满也仅意味着免除土地使用权人和房屋所有权人上缴土地收益的优惠政策结束,并不影响行业企业作为承租方的承租行为的有效性和合法性。
综上，国家通过上述政策对一些鼓励发展的新兴产业在利用划拨土地方面进行了适度的调整和放宽,以适应社会经济和特定产业发展的实际需要。因此，运营单位承租划拨用地的地上建筑物用于经营且其实际用途与规划用途不一致的模式是否合规，核心是看其是否符合上述产业政策的适用要件。